英國不僅是現代社會救助地，是積極救助社會政策拓荒者，是它20世紀90年代末期所提倡和踐行“從福利到工作”變革，全球範圍內堪稱積極救助制度開拓創新典範。而言，雖然中國社會救助具有歷史傳統和文化底藴，並於20世紀90年代初期以降二十餘載中建立和完善了中國特色社會主義社會救助制度體系，但其積極救助制度於探索發展階段。

中共十八屆三中全會明確提出“全面深化改革總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。﹝1﹞這既為我國社會救助事業全面深化改革指明了目標方向，治理角度社會救助制度創新發展提出了要求。此背景下，全面回顧英國積極救助發展歷程和實施效果，進而得出兼具性和建設性經驗啟示，既促進中國積極救助制度改革發展具有現實價值，推動我國社會救助治理體系和治理能力現代化帶來歷史影響。

目前，國內外學術界對“積極救助”形成統一定義。“積極救助”是於“消極救助”而言，而這兩者理論淵源可追溯到“”概念哲學討論上去。英國哲學家賽亞·柏林（Isaiah Berlin）其演講《兩種概念》（1958）中“”區分“消極”和“積極”，前者指免受強制和干涉，而後者指自主或自決選擇。相應地，公民基本權利可分為“消極權利”和“積極權利”，前者是個人要求國家權力作出相應作為權利，後者是個人要求國家權力作出相應作為權利。社會救助權利是公民一項社會權利，而社會權利是公民基本權利之一。由此，“消極救助”與“消極權利”應，即國家基於憲法和法律對公民處於一種消極或不干涉狀態，隻有危及和侵害了公民社會救助權利時，國家採取司法審查或救濟途徑予以保障﹔“積極救助”與“積極權利”應，即國家公民社會救助權利採取積極措施和行動予以幹預，從而使其相關權益得到保障和實現。

於“消極救助”，“積極救助”主要特徵有：它是維護公民受助權利手段，而非政府或者社會施捨﹔它主張受助者權利義務，並強調其承擔個人責任﹔它是實現社會公平工具，而非追求經濟效益手段﹔它保障受助者基本生活水平，而非維持其基本生存水平﹔它注重受助者就業能力建設，而非他們提供經濟救助﹔它是綜合性而非單一性救助措施，救助方式從以物質或現金救助主向增加收入轉換。﹝2﹞總的，積極救助要義於公民社會救助權利積極幹預和對受救助者自我發展能力提升。

長期以來，英國積極救助制度產生發展可以劃分如下三個階段：

20世紀70年代以來，伴隨石油危機爆發、產業結構調整和技術發展，英國經濟增長速度減慢，福利支出攀升。1979 年，撒切爾（Margaret Hilda Thatcher）夫人首保守黨上台執政。於失業增加、非技能型人員工資減少、非全日制和臨時工作增多，英國政府試圖維持津貼收入與工作收入之間差距來保証工作激勵，即強調津貼申請人要積極尋找工作，從而開啟了英國積極救助制度肇端。1980年，英國出台《社會保障法2號令》廢與收入相關失業補充津貼（Earnings Related Supplement）。1986年，英國政府出台“重啟計劃”（Restart Programme）要求，失業者每6個月需接受一次關於找工作談話，拒絕者救助待遇減少。﹝3﹞1988年，英國補充津貼項目取代了收入補助項目。隨後，英國政府還推行了企業津貼計劃，即以增加僱者數量來減少就業壓力。1992年，英國頒布《社會保障法案》無工作能力福利（Incapacity Benefit）代替了此前長期疾病補助和病救濟金。

1993年，英國政府引入工作嘗試計劃，旨在幫助失業6個月以上人獲得工作機會。1994 年，梅傑（John Major）政府發表一本白皮書強調，失業者需要地競爭上崗。1995年，英國頒布《求職者法》明確重申“一個人一週中如果採取了他應該採取並且是合理措施尋找工作，可以認定符合這項規定”。1996年10月，英國政府將以往失業救濟（Unemployment Benefit）和收入保障津貼（Income Support）合並成求職者津貼（Jobseeker’s Allowance）。它躍居家計調查型津貼中開支比重首，並收入扶持構成英國社會保障體系核心。﹝4﹞

該階段，英國積極救助制度主要目標是減輕福利國家制度依賴，激勵失業者積極尋找工作並競爭上崗。其主要策略是：對部分津貼進行調整，提高申請失業救助資格條件，開展面向津貼申領者就業服務，加強長期失業者工作激勵。

1997年，布萊爾（Tony Blair）率領新工黨政府上台後，瞭解決更多年輕人和少數族裔失業以及完全脱離勞動力市場而依靠社會救助問題，英國政府主張通過職業培訓提高全部有勞動能力者就業能力，消除他們福利國家依賴，並減輕政府財政負擔。1998年，英國政府公佈了福利制度改革皮書——《我們國家新動力：社會契約》，並開始實行了一項大規模“從福利到工作”（Welfare to Work）方案。其一，青年失業者、長期失業者、單親父母、失業者配偶、病人士和中高齡者實施一系列“新政計劃”（New Deal），其目的是增加領取社會福利者工作機會，並改變他們工作態度和動機。其中，青年新政18-24歲失業6個月以上青年人目標羣體，他們可以選擇到私營僱主處做工資補貼性僱員、參加社區工作、參加環境保護組織工作或接受全日制教育培訓﹔﹝5﹞但拒絕任何選擇人會面臨2-6個星期處罰。於期失業者而言，自1998 年6月起，25歲以上失業超過2年人員可以獲得12個月全日制教育培訓機會，而僱用他們僱主會獲得6個月每星期75英鎊工資補貼﹔另外，單親家庭可以得到個人尋找工作和家庭照顧方面幫助，患病者和殘疾人可以獲得重返工作崗位個人支持，50歲以上失業者會享受個人顧問、就業幫助、就業後培訓補助和工作收入税收優惠幫扶政策。其二，實施“為工作付報酬”（Make Work Pay）計劃，其目的是税收和福利政策上激勵救助對象積極地利用所提供工作機會。

進入21世紀以來，英國新工黨政府提倡變消救助積極救助政策，如求職就業狀況津貼計發掛鈎，並救助對象劃分未成年人、工作年齡段人羣和超過工作年齡段人羣三種類型，從而增強救助政策性。﹝6﹞2002年，英國成立了隸屬於就業和養老金部就業服務中心（Jobcentre Plus）。該中心對有勞動能力者提供工作培訓支持和建議以及財務援助，無勞動能力者支付福利津貼。2007年，英國政府後發布《投身工作、：完全就業下一步》和《準備工作：我們下一代實現充分就業》，提出2009年10月開始，青年新政、長期失業者新政等強制性項目求職者制度和彈性業新政所取代。該方案各年齡層求職者提供簡化一站式就業服務，使所有失業者求職機會最大化，並爭取無工作能力福利申領者轉化成工作人羣。2008年7月，英國就業養老金部發布福利改革皮書。同年10月，英國開始就業援助津貼（Employment and Support Allowance）取代無工作能力福利。2009年，英國通過《社會福利改革法案》，不僅取消收入補助金制定了框架，而且申請求職者津貼或就業援助津貼者限定了領取條件。﹝7﹞

此階段，英國積極救助建構了“從福利到工作”一攬子政策方案，對社會羣體施分類救助，注重開展就業培訓就業服務，推行税收優惠政策，探索彈性化就業形式，倡導個性化就業服務，其目的是促使失業者和無工作能力福利申領者走上業崗位。

2010年5月以降，保守黨自由民主黨組建聯合政府開始執政，並醖釀出台“福利契約”（A New Welfare Contract）。2012年3月，英國女王簽署《2012年福利改革法案》，拉開了英國近60年來規模社會保障制度改革序幕。此項改革旨在形成一個簡化、公平福利體系並確保工作有酬勞，通過權利支持和激勵措施使工作成為每個有勞動能力者個人志向，以使人們徹底擺脱福利依賴和陷阱。它一個舉措是既往收入保障津貼（Income Support）、基於收入求職者津貼（Income-based Jobseeker’s Allowance）、與收入相關就業援助津貼（Income-related Employment and Support Allowance）、住房補貼（Housing Benefit）、兒童税收抵免（Child Tax Credit）和工作税收抵免（Working Tax Credit）六種職和失業津貼統合通用福利（Universal Credit）。

此期間，英國積極救助制度朝著簡化、公平方向邁進。其主要做法有：更系統地福利津貼進行整合，政府地用人單位合作，地利用現代信息技術，人性化地提供就業服務，從而實現就業或自主創業人羣繼續擴大化。

三十多年探索實踐，英國積極救助制度取得了舉世矚目的。

，探索建立階段，英國失業人口減少，而業人口大量增加。例如，1978-1988年，英國失業人數320多萬降低到200萬以下。﹝11﹞撒切爾政府積極救助改革而言，有學者其予好評：“估計差不多1986年和1989年之間登記失業人數下降一半（總數下降了170萬）要歸功於重啟計劃，雖然他們中間隻有非常少一部分人找到了‘工作’。”﹝12﹞另國際勞工組織統計，1997年夏英國有失業者200萬人，佔勞動力總數7%，這一數字當時西歐主要國家中是。﹝13﹞

其次，改革調整階段，英國失業狀況持續好轉，是“青年新政”計劃收效。例如，英國2004年比1997年增加了近200萬就業人口，而失業人口減少了3/4，基本上解決了年人失業問題。﹝14﹞另英國政府披露，1997-2005年，英國失業率6.9%持續下降4.8%﹔盡管它2008年金融危機之前有所上升，但超過6%。﹝15﹞“青年新政”計劃例，截至2006年11月，通過該計劃實現就業青年人超過了69萬人次，其中71.2%就業，另有9.5萬人處於計劃幫助之中，其中26.5%人實現了其他形式就業。﹝16﹞2008年，工黨發表一份總結報告宣稱：過去10年中，180萬人通過“新政計劃”找到了工作﹔30萬單親家庭找到工作而使60萬兒童免於﹔勞動參與率提高減少了領取無工作能力福利者﹔領取失業津貼青年人復存在。﹝17﹞

後，提高完善階段，英國失業率降幅，求職者津貼申請人數大量減少。例如，2012年6月，英國失業率8%，於德國（5.5%）、荷蘭（5.1%）和北歐國家，但於歐盟27國平均值（11.4%）。﹝18﹞英國政府公佈數據表明，2013年英國失業人口減少53.8萬，創下年度降幅記錄，其年度失業率七國集團中降幅。2010年以來，英國創造了全日制崗位130萬個，青年失業者減少了25.3萬人，申請求職者津貼數量減少54.2萬人。﹝19﹞

綜上所述，英國積極救助制度降低失業人口總量、激勵救助對象業行方面卓有成效。

於積極救助已成社會救助治理現代化客觀要求和選擇，因此中國有其提升推進社會救助治理體系和治理能力現代化優先戰略。來説，我國可以從以下四個方面加強積極救助：

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英國積極救助制度及其借鑒啟示

英國福利思想的發展歷程，其主要特點和影響是什麼？

第一，全面促進積極救助多元參與，發揮治理主體功能作用。英國積極救助經驗，政府、企業、環保組織和基層社區救助對象促進就業方面發揮了作用。實質上，社會救助治理主體包括政府部門、社會組織、企業和個人內諸多社會救助事務利益相關者。我國積極救助堅持政府主導、社會力量參與狀況，應當繼續推動各級政府行政職能轉變，並注重釐其市場、社會和公民之間權責利邊界﹔強化市場救助資源配置中決定性作用，是引導和鼓勵各類企業積極救助工作中承擔社會責任，並為有勞動能力救助對象提供相應就業機會和服務﹔激發社會公益慈善組織、城鄉社區村（居）委會和社會工作服機構活力，通過開展各類活動幫助有勞動能力救助對象提升能力、融入社會﹔強化社會救助工作人員能力建設和服務水平，並增強有勞動能力救助對象工作動機和責任意識，促進雙方之間良性互動並發揮各自能動作用。

第二，完善積極救助制度體系，實現政策統籌銜接。“從福利到工作”方案例，十多年不懈努力，英國積極救助形成了完善制度體系，是救助就業制度整合銜接方面走世界前列，而我國積極救助形成完善制度體系，這啟發我們要積極救助制度體系建設上地下功夫。，應當現行社會救助制度中有關就業救助或業援助部分具體化和化，以使各項救助措施於實際操作和考核評價。其次，應當加強就業救助對象分類救助和動態管理，是大力優化救助對象科學認定、家庭經濟狀況核、審核審批、績效評價、救助信息共享和監督檢查工作機制。，應當優化救助流程和簡化救助程序，以此推進積極救助精準治理。後，應進一步完善生活保障就業聯動、扶貧開發、促進就業和臨時救助制度措施銜接，是建立健全有勞動能力救助對象彈性就業和救助退機制，進而上實現積極救助制度有機整合。

第四，切實加強積極救助依法治理，營造救助工作法治環境。長期以來，英國不僅頒布了“社會保障法案”“福利改革法案”一系列法律法規，制定了“從福利到工作”一攬子政策方案。相比之下，雖然我國正式出台了《社會救助暫行辦法》，但是《社會救助法》尚且闕如。此，我國積極救助應當進一步提升其法治化能力和水平。一是深入貫徹《社會救助暫行辦法》，大力加強積極救助創制，如通過制定實施《就業救助條例》對就業救助予以專項規範和管理。二是加快推進積極救助地方性，研究制定符合當地實際情況救助法規，救助對象實際需求提供多樣化、個性化就業信息和服務。三是堅持“有法必依、依法辦事”，嚴格相關法律法規加強積極救助監督和管理，並通過專項整治和聯合執法方式加大監管力度。四是加快推動《社會救助法》進程，高位階法律條文就業救助予以原則性限定和綱領性規範，從而確立積極救助法律和實施準繩。

﹝作者簡介﹞苑仲達，北京師範大學中國社會管理研究院/社會學院博士後，研究方向為公共管理。

﹝2﹞ 丁建定. 構建我國新型城市社會救助制度原則途徑﹝J﹞. 東嶽論叢，2009（2）：48-49﹔郭林，張巍. 積極救助述評：20世紀以來社會救助理論內核與政策實踐﹝J﹞. 學術研究，2014（4）：57.

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