近來社會投資成為一個熱門政策理念，主導目前於思考福利國家社會政策討論，開始讓人類社會思考一種社會政策典範。近來，我參與歐洲一個有關社會投資政策跨國研究計畫〈World Politics of Social Investment〉，[1] 其中討論大多著重於如何促進以及如何解釋社會投資政策發展以及跨國差異，於是否採取社會投資政策，是討論。換句話説，社會投資於先進發展中福利國家而言可能是一個選擇。然而，台灣面臨產業結構轉型以及人口高齡少子化情況下，我們於福利國家想像停留福利國家黃金年代（戰後到 1970 年代），是傳統北歐社會民主福利國家想像，地思考我們台灣是否要建構或是維持一個傳統福利國家型態，還是要地走向社會投資模式，或者是我們能找出一個政策典範呢？

這裡，我並沒有打算鉅細靡遺地説社會投資所有討論，而是地介紹社會投資源起背景、理論和政策內涵，結論部分，我會指出社會投資面臨兩項問題，同時提醒大家，我們應該要重視社會政策，並且進一步思考台灣社會需要社會政策為何。

這句話是經濟學家 John Maynard Keynes 一句話，不僅體現了其經濟思想核心，透過擴張性財税貨幣政策，需求管理促進經濟成長；同時，深深地刻畫了戰後福利國家制度想像結構。

戰後福利國家是建立三塊制度礎石上，是總體經濟上 Keynes 式需求管理、社會政策上 Beveridge 式福利體系、以及全球政治經濟上 Bretton-Woods 匯率制度。[2] 透過需求管理政策以及匯率政策，可以限制金融流動，並藉以創造大量就業，達成充分就業以及經濟成長目標；而 Beveridge 式福利體系，男性養家模式（male-breadwinner model）為制度想像假設，建立了以所得保障政策為核心福利國家制度結構。 Beveridge 報告書中，提到人一生中，有可能面臨貧窮風險階段兒童階段、結婚後生養育小孩階段以及老年階段，因此瞭解這些可能貧窮風險，設立了兒童津貼、國家基礎年金政策。[3] 透過這三塊制度礎石，不僅通過充分就業以及經濟成長保障個人就業生涯以及能夠分享經濟，同時男性養家模式基礎福利政策保障個人生命歷程經濟風險；但是，這同時體現了傳統福利國家主要著重於風險短期修補，而非期性預防。[4]

然而，問題於這些制度礎石 1970 年代後，因為匯率制改以浮動匯率制度，加上後工業化產業結構轉型使得女性大量進入勞動市場，以及人口高齡少子化，不僅使得男性養家模式基礎福利體系開始面臨挑戰，且整個福利國家體系遭遇挑戰。因此，從 1970 年代末期開始，主義發難，開始挑戰傳統福利國家制度，私有化和工作福利概念開始帶入思考福利國家制度設計中；1990 年代第三條路（the third way）出現，開始提出積極性社會政策概念，並且提及社會投資國家（social investment state）可能性。[5] 延續著第三條路提出社會投資國家詞彙，歐盟委託 Esping-Andersen 主導研究團隊[6]，進行了有關新福利國家典範研究。研究團隊草擬一研究報告 “New Welfare Architecture for 21st Century Europe”，後來此一研究報告 Oxford University Press 出版為《Why We Need a New Welfare State》。[7] 這一本書，奠定了社會投資政策典範理論基礎，同時讓人類社會開始思考傳統福利國家制度當代社會之間以及現代化福利國家可能性。因此，如果要瞭解社會投資，提這本書。

《Why We Need a New Welfare State》一書中，主要論點即是後工業社會中，因為產業結構改變以及女性大量進入勞動市場，以往福利國家制度假設，包括男性養家模式以及生命歷程，開始地瓦解。因此，傳統所得保障主福利國家體系無法適應當代社會生活模式，而無法解決當代社會問題風險，譬如多非典型就業工作與低薪工作出現以及工作型態多元化、家庭生活照顧責任和工作之間開始面臨衝突、人口高齡以及子女化，這些社會風險引起形態貧窮風險。所以，福利國家現代化，不僅適應當代多元生命歷程軌跡、同時能夠讓個人融入當代知識經濟體系之中。

此，Esping-Andersen 研究團隊即提出了所謂社會投資政策典範，於傳統所得保障主福利國家體系，他們強調積極性社會政策所具有長期（社會）投資效果，包括如家庭政策、積極勞動市場政策以及教育。此積極性社會政策重視，源自於他們認為個人弱勢當代高度競爭知識經濟體系中是會隨著個人生命歷程進展而地累積（而此即所謂馬太效應），同時個人弱勢地位風險可能會隨著世代遞移。著眼於個人生命歷程長期動態視野，他們認為社會政策應該如過去所得保障政策，國家是社會保險保障當個人面臨社會風險（如失業、疾病和老年退休風險）時所面臨所得喪失問題，而是國家應該積極地介入個人生命歷程早期階段，協助個人累積各項有形無形資產，包括促進個人早期階段認知發展、人力資本發展、財務資本累積。因此，他們強調是期性積極預防（preparing），而非短期性消極修補（repairing）。這一點短期效果 Keynes 福利國家是大大的。

其中，積極性社會政策，個人層次而言，是家庭政策與教育政策此會扮演角色。因為家庭政策不僅可以有助於父母（是女性）找到家庭生活照顧責任以及工作生涯之間點，讓父母雙方可以持續地進入勞動市場工作，維持雙薪家庭，或是一二分之一家庭型態，[8] 這會大大助益於家庭降低風險。藉由家庭政策實施，可以提供（這需要國家治理執行）兒童照顧早期教育，而這會有助於嬰幼兒認知發展。教育政策上，延續早期兒童教育政策並銜接到國民教育，會有助於個人教育階段累積人力資本。而積極勞動市場政策會有助於個人累積人力資本、並盡可能地回勞動市場。藉由強調積極性社會政策，社會投資會有助於福利國家解決過去「效率」以及「」兩問題，因為透過積極性社會政策，促進個人累積人力和財務資本，達成經濟效率目標，同時藉此促進個人個人之間機會。

而此一消極性所得保障政策轉向積極性社會政策主，只是個人層次上問題，同時鉅觀層次上，這是讓福利國家能夠一個方法。透過家庭政策可以創造多服務業就業機會，吸引女性進入勞動市場，提高女性勞動率；同時解決家庭中所面臨家庭生活照顧責任以及工作之間問題，讓個人（是女性）能夠維持其職業生涯，同時能夠思考是否要生育、養育小孩，進而提升國家生育率。[9] 實證資料，目前北歐福利國家生育率以及女性勞動參與率是優於其他福利國家。[10]

而女性勞動參與率生育率，直接關乎到福利國家永續性議題。傳統福利國家以及相關理論中，多女性作產業預備軍角色，可是社會投資福利國家中，他們賦予女性成為維持福利國家核心角色。主要是因為福利國家是建立世代契約基礎上。可是，人口高齡少子化時，福利國家永續性會受到挑戰；因此，依賴女性進入勞動市場成為福利國家支撐者，多人進入勞動市場即代表著生產性勞動者以及納税人口多；同時，藉此提高生育率，維持世代之間人口，否則會造成福利國家制度基礎動搖（Castles, 2004）。[11] 因此，社會投資著眼於女性進入勞動市場支持，同時讓男性分擔家務角色，家庭生活照顧責任以及工作不能是女性問題。

圖 1 顯示東亞其他歐美福利國家女性勞動參與率，從 1970 年到 2018 年。地，顯示社會投資政策是一個選擇。北歐福利國家於其他福利國家，荷蘭 1980 和 1990 年代福利改革後，其女性勞動參與率上升；日本韓國，是日本近來提出女性經濟學（womeconomics）概念，地提升了女性勞動參與率。德國法國亦然，最近開始注意家庭政策重要性。然而，台灣女性勞動參與率，低落，這不僅會危及台灣福利國家永續性，造成台灣國家國安問題。

目前並沒有另外一個可行政策典範情況下，社會投資聽起來迷人，吸引了台灣兩大政黨提出了相關政策理念，[12] 中正大學社會福利系呂建德教授台中林佳龍市長執政時期中，社會投資政策理念基礎，提出了托育一條龍和託政策。然而，此，我要提出來是，消極性所得保障主福利體系轉型到積極性社會政策為核心社會投資福利國家，面臨三個挑戰。

第一，社會投資改革是有政治困難。財政困難情況下，如果要財政資源花積極性社會政策上，是能夠促進女性勞動參與率生育率家庭政策上話，這可能會牽涉到進行福利刪減改革，削減所得保障政策給付改革，如年金改革。但，如台灣年金改革，福利刪減福利改革會引起社會抗爭以及選舉上政治懲罰。因此，如果採取社會投資改革，可能會出師未捷身死。

第二，社會投資，如其字眼，強調是未來社會投資，但是投資往往非短期可以看見，是社會投資期待透過積極性社會政策解決馬太效應，是需要期間觀察。然而，人是短視，大多希望能夠中獲得利益或者是看到政策。社會投資可能往往需要一段時間才能產生效果，但如果政治人物無法説服選民，那麼會無法延續社會投資政策。

第三，税收政策完善是實施社會投資政策先決條件。於傳統所得保障政策可以採取社會保險方式，保費加以支應；但是，積極性社會政策，不論是積極勞動市場政策、教育或者是家庭政策，税收來加以支應其政策服務供給。但是，台灣税收，從 1990 年代以來，，佔 13% 左右而已，於瑞典税收負擔率佔了 GDP 3 分之 1 左右，或者是荷蘭丹麥佔了 24.9% 以及 45.9%。換句話説，如果我們要驅動社會投資政策，台灣缺乏税收基礎。

台灣福利國家要改以積極性社會政策主，地轉向社會投資福利國家嗎？目前台灣每年花社會支出比例，2017 年時，主計處社會支出統計調查，台灣政府每年支出 2 兆 30 億元，佔總體GDP 11.4%，[13] 可是台灣社會很少認真討論社會政策方向，缺乏相關研究投入，遑論有一個共識存在。任何福利改革與政策，建立社會大眾民意基礎上，因此可以趁著這次選舉機會，包括未來，台灣社會社會大眾應該要思考我們希望社會政策是怎麼樣，我們想要生活是如何。

[2] 請見 Scharpf, F. W. (2000), Economic Changes, Vulnerabilities, and Institutional Capabilities, 21–124, in: Scharpf, F. W. and Schmidt, V. A. (Eds.), Welfare and Work in the Open Economy. Oxford: Oxford University Press.

[3] 請見 Beveridge, W. (1942), Social Insurance and Allied Services. London: Her Majesty’s Stationery Office.

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此，我要提出來是，消極性所得保障主福利體系轉型到積極性社會政策為核心社會投資福利國家，面臨三個挑戰。

近來社會投資成為一個熱門政策理念，主導目前於思考福利國家社會政策討論，開始讓人類社會思考一種社會政策典範。近來，我參與歐洲一個有關社會投資政策跨國研究計畫〈World Politics of Social Investment〉，[1] 其中討論大多著重於如何促進以及如何解釋社會投資政策發展以及跨國差異，於是否採取社會投資政策，是討論。換句話説，社會投資於先進發展中福利國家而言可能是一個選擇。

然而，台灣面臨產業結構轉型以及人口高齡少子化情況下，我們於福利國家想像停留福利國家黃金年代（戰後到1970年代），是傳統北歐社會民主福利國家想像，地思考我們台灣是否要建構或是維持一個傳統福利國家型態，還是要地走向社會投資模式，或者是我們能找出一個政策典範呢？

這裡，我並沒有打算鉅細靡遺地説社會投資所有討論，而是地介紹社會投資源起背景、理論和政策內涵，結論部分，我會指出社會投資面臨兩項問題，同時提醒大家，我們應該要重視社會政策，並且進一步思考台灣社會需要社會政策為何。

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什麼是社會投資？

社會經濟與社會福利： 社會投資觀點的檢視與省思

“In the long run, we are all dead.”（長期以來，我們死了！)——By John Maynard Keynes

這句話是經濟學家凱因斯（John Maynard Keynes）一句話，不僅體現了其經濟思想核心，透過擴張性財税貨幣政策，需求管理促進經濟成長；同時，深深地刻畫了戰後福利國家制度想像結構。

戰後福利國家是建立三塊制度礎石上，是總體經濟上Keynes式需求管理、社會政策上Beveridge式福利體系、以及全球政治經濟上Bretton-Woods匯率制度。[2] 透過需求管理政策以及匯率政策，可以限制金融流動，並藉以創造大量就業，達成充分就業以及經濟成長目標；而Beveridge式福利體系，男性養家模式（male-breadwinner model）為制度想像假設，建立了以所得保障政策為核心福利國家制度結構。

Beveridge報告書中，提到人一生中，有可能面臨貧窮風險階段兒童階段、結婚後生養育小孩階段以及老年階段，因此瞭解這些可能貧窮風險，設立了兒童津貼、國家基礎年金政策。[3] 透過這三塊制度礎石，不僅通過充分就業以及經濟成長保障個人就業生涯以及能夠分享經濟，同時男性養家模式基礎福利政策保障個人生命歷程經濟風險；但是，這同時體現了傳統福利國家主要著重於風險短期修補，而非期性預防。[4]

然而，問題於這些制度礎石1970年代後，因為匯率制改以浮動匯率制度，加上後工業化產業結構轉型使得女性大量進入勞動市場，以及人口高齡少子化，不僅使得男性養家模式基礎福利體系開始面臨挑戰，且整個福利國家體系遭遇挑戰。因此，1970年代末期開始，主義發難，開始挑戰傳統福利國家制度，私有化和工作福利概念開始帶入思考福利國家制度設計中；1990年代第三條路（the third way）出現，開始提出積極性社會政策概念，並且提及社會投資國家（social investment state）可能性。[5]

延續著第三條路提出社會投資國家詞彙，歐盟委託Esping-Andersen主導研究團隊[6]，進行了有關新福利國家典範研究。研究團隊草擬一研究報告“New Welfare Architecture for 21st Century Europe”，後來此一研究報告Oxford University Press出版為《Why We Need a New Welfare State》。[7] 這一本書，奠定了社會投資政策典範理論基礎，同時讓人類社會開始思考傳統福利國家制度當代社會之間以及現代化福利國家可能性。因此，如果要瞭解社會投資，提這本書。

《Why We Need a New Welfare State》一書中，主要論點即是後工業社會中，因為產業結構改變以及女性大量進入勞動市場，以往福利國家制度假設，包括男性養家模式以及生命歷程，開始地瓦解。因此，傳統所得保障主福利國家體系無法適應當代社會生活模式，而無法解決當代社會問題風險，譬如多非典型就業工作與低薪工作出現以及工作型態多元化、家庭生活照顧責任和工作之間開始面臨衝突、人口高齡以及子女化，這些社會風險引起形態貧窮風險。所以，福利國家現代化，不僅適應當代多元生命歷程軌跡、同時能夠讓個人融入當代知識經濟體系之中。

此，Esping-Andersen研究團隊即提出了所謂社會投資政策典範，於傳統所得保障主福利國家體系，他們強調積極性社會政策所具有長期（社會）投資效果，包括如家庭政策、積極勞動市場政策以及教育。此積極性社會政策重視，源自於他們認為個人弱勢當代高度競爭知識經濟體系中是會隨著個人生命歷程進展而地累積（而此即所謂馬太效應），同時個人弱勢地位風險可能會隨著世代遞移。

邁向2030年，台灣勞動社會政策面臨許多挑戰。即使第一階段民主化過程（1986-2016），台灣勞動社會政策處於福利擴張階段，通過了許多勞動社會安全。不過，1996年開始，台灣失業率首次突破3%。2000年台灣加入WTO後，許多產業整合到全球經貿架構，但同時意味著受到世界經濟景氣循環波動影響。

另一方面，所得差距程度與人口結構高齡少子化升高，並且最近許多民意調查中成為民眾關心公共議題。社會階級世代間衝突有上升趨勢。我們認為，邁向2032年，有此一階段提出一個勞動社會福利選項：即台灣社會投資綱領，並且檢討現行各類勞動社會福利政策，因應未來產業人口結構轉型。

台灣近10年來，雖然人口數增，但於出生率降低，65歲以上老年人口占總人口比率增加，使得老幼人口10年內46.58%增加75.81%。人口結構變化速度和其他歐美國家路徑完全，而高齡化速率深化了代間正義問題。

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福利政策改革的新曙光？ 社會投資理念與實踐評述

社會福利與福利理論

台灣勞動市場中非典型就業比例上升。僱主而言，考慮增加部分工時勞工原因是人員調度有彈性以及勞動成本。其次是成本，僱主僱用部分工作者職工作者無論薪資或是福利成本。薪資而言，僱主回答僱用部分工作者有30.2％是因為可以減少工資負擔；福利政策而言，事業單位提供部分工時估作者福利勞保團保佔61.33％、其次為全民健保佔58.75％、工作年終獎金佔57.13％，其餘各項福利如休假制度、事病喪假、婚喪生育補助、勞工利金、退休金制度、資遣費達五成。

在台灣，2007年後，非典型勞動（定期契約勞動，部份工時和派遣勞動三個類型）呈現了增加趨勢。學者李建鴻估算，2019年為止，這三種非典型勞動型態勞工人數增加81萬9千人多。

其次，受薪階級去制度化現象並非平均分配地每一個社會羣體，是性別和年齡差異上。我們發現女性事部分工時比例於男性，女性事非典型工作人數呈現增加狀態，這個峯期是2020年，2020年新冠疫情衝擊後帶來影響。

一般而言，後工業社會中創造就業機會多屬於低薪／生產力就業機會，認為女性主要事工作。另一方面，於女性認為承擔生育、養育以及家庭照顧家務工作，因此，女性可能因為家庭勞務工作而中斷工作生涯，從而導致年金繳費中斷，或是轉換到另外一個年金體系（如台灣勞工保險國民年金之間轉換）。

於女性而言，其老年經濟安全保障即。若要增加女性業率，並減緩女性落入非典型勞動邊緣工作者，可透過移除以年資為基礎薪資體系，創造工作機會女性，避免女性家庭因素而中斷就業，其薪資所帶來負面影響。

另年齡結構分析，台灣青年業者（15-24歲）年勞工（25-54歲）事非典型工作，青年部分工時工作者2006年5.68％一路攀升到2020年17.28％，於壯年人口羣1.87％和2.22％；屬於臨時性和人力派遣勞工，青年勞工其間比例2008年14.68％上升2020年17.20％，壯年工作者3.86％和3.9％高出甚多。

因此，對青年者而言，它們經濟危機時，往往年人口羣遭受失業或處於就業狀態，是企業凍結人事僱用時，青年人口羣進入勞動市場，那些進入勞動市場青年勞工，資深勞工可能遭受解僱風險，而事非典型工作，代表獲得如全職勞工就業保障，這些現象存在於經濟復甦時。造成青年處於受創風險中原因於渠缺乏技術、工作經驗、尋找工作能力和經濟資源。

青年失業和非典型工作問題，不僅直接影響經濟成本，會形成社會排除現象，失業勞工生活和所得造成另一種變向懲罰。因此，政府確保青年勞工部分政策標的人口羣，如補助和訓練方案、工作協助方案，並增加教育體系和企業間，減緩青年受到經濟危機衝擊影響，且減緩教育體系和勞動市場需求間技術問題，是，避免青年羣族落入失業危機，以致於影響他們未來職業和所得，形成社會排除。

因此，台灣勞動市場政策介入全職勞工就業保障外，應思考標人口羣業問題，是受創人口羣，如青年和女性勞工，避免長期失業和非典型勞動帶來社會排除問題。因應此次武漢肺炎衝擊下，勞動部雖提出透過讓青年失業者回校再充電、校園研究計畫和擴大產業實習，但缺乏讓年人學校到工作階段轉銜機制，學校和企業需求間技術，重回校園過程，不僅解決兩者之間轉銜問題，可能導致社會成本。而短期和低薪實習過程，不僅讓青年獲得足夠經濟安全，無法培養足夠人力資本和工作經歷。

其次，高等教育氾濫，讓青年勞工處於低薪勞動階級。此外，企業往往實習期後，優先解僱該人，使得青年勞工落入另一個失業循環。誠如Esping-Anderson所分析，許多歐盟國家應屆畢業生，臨了延長失業時間問題。青少年失業時間，其因工作經驗獲得技術累積無法獲得實現，這變向地懲罰青少年人力資本。

同時，技術創新依賴，技術供給者產生另一層次，美國1970年代後高技術需求，提供高額獎金吸引高技術者投入。然而，歐洲國家教育者供過於求，使得高技術者進入薪資金字塔頂端，但發現，歐洲國家青年工作者佔了低薪工作族羣大多數，且技術和青年男性工作者薪資條件，有惡化現象。

過去經驗，東亞發展型國家普遍缺乏能力和經驗對抗全球化過程中衍生環境社會風險，因為政策菁英堅持依循傳統治理模式，並依賴於行政暨官僚程序和市場機制。行政劃分階層治理模式，分化了政府權力，迫使政府陷入治理危機，且國家了現代風險依賴性和非線性特質，政府傳統治理模式可行。

因此，有思考東亞政府角色，是社會政策思考上，應過去線性現代化（linear modernity）模式轉向反身性（reflexive）思考；關心議題物質分配轉向社會風險，國家介入模式所得移轉調整制度過程；社會政策應該只是家户或階級間所得移轉問題，而是政黨間論述辯論過程，以及和社會單位話尋求一個妥協策略，進而達成社會凝聚。

展望2032年台灣勞動社會福利體系，我們認為台灣應主義取向轉向強調基本需求取向（basic need approach）和人力發展取向（human development approach），並結合經濟發展和分配功能。前者強調國家介入角色，重視市場開放和國際競爭，給予者期限和額度援助；後兩者強調政府策略介入功能重要性，不僅要人們基本福利需求，重視（青年婦女）人力資本培養、社會參與和減少機制。且依循社會投資理論（詳下）觀點，認為國際競爭需擁有多民主治理和協商機制，讓人們能抗全球競爭風險。

再者，國家應發展出長期治理機制，避免發生危機，包括減少貧窮、縮短國內和國際所得分配、減少長期處於就業和生活、重視基本社會人權。而此次危機提供國家改變策略契機，並發展一個新架構以朝向維持社會、和人權長期目標。